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城市轨道交通建设投融资模式分析以北京为例一万芳

发布时间:2020-02-14 11:26:09 阅读: 来源:童裤厂家

城市轨道交通建设投融资模式分析——以北京为例(一)

摘要:以北京城市轨道交通建设投融资模式为例研究城市轨道交通建设投融资模式,对北京市的城市轨道交通建设投融资方式及近期投融资规模,提出了建议和操作方法,并为其它城市的城市轨道交通建设投融资提供借鉴。

1 既有城市轨道交通建设的筹资方式和投融资环境分析

我国地铁30多年来的建设,经历了计划经济的政府直接投资建设、不计经济回报,政府出资为主、贷款为辅、政府还贷,政府担保、企业还贷和多方融资、市场化管理、股份制操作的等多种渐进发展的投融资模式。早期的建设投资应理解为资金划拨,投资回报和融资还贷都无从谈起。以北京市为例,其地铁建设的投资经历了政府计划投资为主的北京地铁1号线(北京站——苹果园)和2号线,政府投资、贷款担保、股份制操作的北京地铁1号线延伸线(复八线和八通线)和北京城市铁路,多方投资、市场化管理、股份制操作的地铁5号线模式。

北京城市轨道交通过去20年发展缓慢,普遍的认识是资金不足,但这只是表面现象,其根源是投融资政策的不配套,是管理体制已严重不适应建设的飞速发展。随着我国经济的发展,实力的增强,城市基础设施建设由于投资的渠道单一,无法满足社会发展的需求,同时市场上又有大量的资金找不到投资的领域。此外,城市轨道交通的社会价值、作用虽然得到充分肯定,但由于一直无法量化或无法提供相应的经济回报,也是城市轨道交通项目只能依靠政府投资和维持的原因之一。

因此,体制创新是解决北京城市轨道交通建设发展缓慢的唯一方法,也是吸引投资,形成良性融资环境的基础。

城市轨道交通的体制创新,包括:政策与制度的创新、建设管理和运营管理体系的重新架构(包括票制的改革)、投融资模式以及与之相配套的政策措施的改革创新、引入竞争机制实施不同的投融资策略、借鉴国际成功经验、人才激励与促进技术进步等。

北京城市铁路建设、八通线的建设和地铁5号线的筹建,在投融资模式上已逐步摆脱政府财政投资的模式,其建设管理模式已逐步适应了新的投融资模式,迈出了北京城市轨道交通投融资的环境建设坚实的一步。

目前,北京城市轨道交通建设具备了迅速发展的条件。首先是社会的需求。城市轨道交通作为满足城市可持续发展和保护城市环境的绿色交通,已成为改善城市公共交通条件的首选。其次是经济发展的必然。城市基础设施建设是改善人居环境、提高人类生活水平的需求。社会资源的积聚使得城市轨道交通项目成为城市发展重要的投资活动。从投资带动发展的宏观经济角度,发展北京城市轨道交通符合经济发展规律。第三,北京城市轨道交通正接近于成网,其效益和副业经营将临近迅速增长期。城市轨道交通投融资分析表明,成网后的城市轨道交通体系,其运量将成倍增长。此时,具备了城市轨道交通投融资模式由政府财政投资模式向商业投资模式过渡的条件,资金短缺的问题将迎刃而解。按现在的计划修建北京城市轨道交通网,到2008年第29届奥运会召开时,北京的城市轨道交通将初步建成骨干网。如果政策调整得当,北京城市轨道交通成网的时间可能提前或线网的布局更加合理。第四是奥运契机。不言而喻,许多主办过奥运会的城市,其城市基础设施由于“奥运概念”都得到了较大的改善,投融资也因为“奥运概念”而变得顺利。对北京来说,“绿色奥运、人文奥运和科技奥运”,都与发展北京的城市轨道交通相关。

2 城市轨道交通建设的发展模式与投融资模式的关系

如何通过确定适应投融资环境的城市轨道交通的管理和发展模式,促进北京城市轨道交通的建设,需要从投融资角度论述以下3个问题:

(1)从吸引投资,易于融资角度,如何确定北京城市轨道交通建设的宏观管理体制?

(2)北京市城市轨道交通投融资模式,需要怎样的城市轨道交通的建设条件和建设时序?

(3)从规划总体考虑,两者能否相互适应?

2.1 建立适应北京城市轨道交通投融资环境的北京城市轨道交通建设管理体系

我国加入WTO之后,由政府直接管理的城市轨道交通建设体系与投融资模式一样,必须适应市场原则。投融资体制与管理体系相辅相成,有怎样的管理体系,就有怎样的投融资模式,反之,有怎样的投融资模式,也就要求有怎样的管理体系相适应,否则,无法使城市轨道交通项目良性运作。

过去30年来,北京城市轨道交通建设的管理,虽然几经变化、改革,但无法脱离计划经济体制下的旧框架,地铁系统同原来的铁路系统一样是一个“大社会”的模式,并靠财政补贴运营,靠政府直接投资建设。实践证明,这条路只能把城市轨道交通拖向“夕阳产业”,而它本应是“朝阳产业”,应当随着社会的发展而发展,因为城市轨道交通这个产业是社会文明的标志、社会公平的体现、效率的集合、城市环保的需要。

市场经济下的投融资环境要求:有完善的法律体系,有满足投融资评价体系的资本收益率要求,有健全的竞争机制,有稳定的政策措施,以及要有技术、经济的抗风险能力。

按区域划分的城市轨道交通建设管理体系,可以有两种模式供选择:一是分离模式,二是局部融合模式。

在分离模式中,将地铁与市郊城市铁路相对分离,管理体系下有明确的市场划分,有些类似于城市公共交通中的城内公共汽车和市郊公共汽车;在局部融合模式中,由于考虑城市功能和便利乘客,由城市快速轨道交通这一过渡层将城市地铁和城市市郊铁路有机融合,有些类似于北京公共交通中电车公司既经营市内公共交通,又有若干条骨干市郊线路。应当说明的是,上述仅是对建设管理体系下的城市轨道交通网的划分,即分离模式形成两大管理(投资)公司分割市场,分离运作;而局部融合模式则由两大 (或三大)管理(投资公司)在有相对分工又有相当共同区域下的竞争运作,当然,同时必须有一个政府规划和管理机构来执行统筹和协调职责。

显然,市场竞争机制要求建立局部融合模式的城市轨道交通建设管理体系,它是形成良好投资融资环境的重要基础。

从规划角度看,一个以人为本的城市轨道交通规划,应该是城市地铁、城市快速轨道交通、城市市郊铁路的有机融合,甚至某些骨干线兼有上述3种功能。从管理角度看,在总的建设法规体系下协调指导的城市轨道交通建设体系,应引入竞争机制,即“业主竞争”体系,或称之为“特许权竞争”的体系,并在成本——效益原则的基础上,促进城市轨道交通产业的技术进步和管理的创新。在投融资方面,竞争机制下的建设管理,使投资者有选择的余地,真正使投资者和建设管理者成为利益共同体。这种模式有利于投融资模式的运作,有利于提高投资效益、降低造价,有利于保障投资者的权益、有利于融资工具的使用。从运营经营管理方面看,局部融合模式在规划方面会充分考虑各条线路在整个交通网中的作用,因此其运量将会有相当的保障。此外建设过程由于引入竞争机制,并有配套的政策措施支持,有利于控制造价,使运营、经营管理有较好的基础和环境。在建设招投标管理方面,由于总体的市场化氛围,成本——效益原则也将贯彻于建设期,招投标机制将会真正体现公正、公平、公开的原则,即业主——承包商——经营者都将在全面的竞争机制下运作。

2.2 加大投资力度、扩大融资渠道,加速北京城市轨道交通的发展

未来一个相当长的时期,北京将会大力发展城市轨道交通,但以怎样的速度和怎样的规模发展则需要进行客观的科学论证。

城市承载能力

由于城市轨道交通建设是一项城市平面展开的工程,涉及因素多,影响面广,必须考虑建设期的公众适应能力和公共交通的疏解方案,且不应对既有城市功能产生较大影响。

建设施工和制造能力

据统计,未来几年内我国将有15个城市开始城市轨道交通项目的建设,而城市轨道交通车辆和机电设备的厂商虽然现阶段是买方市场,但随着建设速度的加快,需求的增加,真正满足高品质、高技术要求的车辆和机电设备系统制造和安装,可能会成为北京市城市轨道交通建设发展的制约因素。要使得这项产业在北京能够得到健康迅速的发展,应重视和关注国内城市轨道交通车辆和机电设备的制造、安装能力的提高,以适应其迅速发展的需要。相对来讲,北京城轨交通施工队伍能够满足北京城市轨道交通项目建设的需要。

技术服务队伍

城市轨道交通建设的设计、监理、咨询、检验、试验,对保证项目建设的质量、节省投资、控制工期起着决定性的作用,必须高度重视,并且应有政策引导。由于迅速发展的各城市轨道交通建设项目的需要,技术服务的质量存在两极分化和高素质人才短缺的迹象。北京应重点培养一批技术服务队伍,提供高水平的技术服务,否则将会制约北京城市轨道交通建设的快速发展。

投资力度和融资渠道

虽然上述3个因素对加速北京市城市轨道交通建设的发展存在制约,但最本质、最重要的因素是投融资问题,它是制约北京城市轨道交通建设发展的瓶颈问题。在整个世界经济和城市发展的大环境下,不是资金的问题,而是创造足够开放、合理、理性的投资环境(如政策、人才、规划、技术、融资工具、咨询等),使市场化的投资者被吸引的问题,是通过法律和政策框架下的架构,以竞争的方式决定投资者和融资方的问题。只有改善投资环境,才能变被动邀请投资者为投资者主动参与项目的策划。通过政府组织协调,由投资者和融资方参加的特许经营商具体操作规划确定的某一线路,将会加快北京的城市轨道交通建设的发展,形成投资多渠道、多层次,融资工具多样、灵活的局面。

3.3 启动吸引投资商,利于融资的具体线路,形成规模效应

为使城市轨道交通建设成为“拉动城市发展、再造城市格局”的火车头,应注意选择建设条件好、技术难度小、建设速度快、利于政策支持的项目开展建设,即投融资要注意“个案”的回报,尽快突破建设速度的制约,通过城市轨道交通线网的建设完善和实现,体现北京市组团式发展的总体格局。

优先发展北京的城市快速轨道交通,尽快使城市轨道交通在三、四环和组团及城郊县间成为主要交通运输工具,带动周边地区发展,通过土地置换的方式,使投资者通过房地产运作获得回报,同时也保证未来运营的客源。在投资上,利用城市高架快速线,甚至地面线可大大加快建设速度,缩短建设周期,较之城内地铁每公里节省一半以上的投资。在技术上,除了要高度重视环境影响,解决好减振降噪问题、注意桥上无缝线路轨道结构的铺设外,其难度较之地铁要简单得多。

3 北京城市轨道交通建设投融资模式及近期投融资预测

仅靠政府的财政支持,无法满足北京城市轨道交通建设飞速发展的需求,而北京城市发展的进程又迫切需要城市轨道交通的支撑。因此,政策和体制的创新势在必行。政策吸引投资,易于融资;体制用好投资,回报融资,这是北京城市轨道交通产业发展的必由之路。

3.1 北京城市轨道交通建设投融资模式

北京城市轨道交通建设投融资模式以混合投融资模式为宜。混合投融资,既有地方政府投资行为,也有国有企业投资行为,还有民营企业投资行为;而融资方面既有银行的贷款,也有政府债券和企业债券。在投资比例上和融资方法上,根据北京市具体区域和线路的特点,推荐采用如下5种混合投融资模式构成具体线路的资金筹措方案,供决策选择。

混合投融资模式I:市内地铁骨干线路的投融资模式,见表1。

表1 市内地铁骨干线路的投融资模式

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